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segunda-feira, 10 de dezembro de 2018

ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CONCEITO E ALCANCE DOS TERMOS NAS PENALIDADES APLICADAS EM LICITAÇÕES

Administração e Administração Pública. Conceito e alcance dos termos nas penalidades aplicadas em licitações.


1. INTRODUÇÃO

            Muito se tem discutido no âmbito do Direito Administrativo sobre a extensão das penalidades previstas nos incisos II e IV do art. 87 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Lei nº 8.666/93, havendo posições antagônicas quanto à correta interpretação do alcance das sanções de suspensão de licitar e contratar e a declaração de inidoneidade.

            As dúvidas interpretativas acabam por gerar insegurança jurídica, ampliando em demasia decisões com certa carga de subjetividade, o que coloca em risco os princípios administrativos, principalmente o da impessoalidade e do julgamento objetivo.

            No desenvolvimento do presente trabalho foi analisado o conceito e abrangência dos termos “Administração” e “Administração Pública” presentes na Lei nº 8.666/93 para subsidiar a correta interpretação e alcance das penalidades contidas nos incisos III e IV do art. 87 da lei geral de licitações e contratos administrativos.

            Através da utilização do método dogmático ou instrumental foi realizada investigação das disposições legais, bem como dos entendimentos jurisprudenciais e doutrinários, avaliando os efeitos e consequências de cada posicionamento para se encontrar a interpretação que melhor atenda a “mens legis”.

            O tema proposto apresenta importância ímpar no âmbito do Direito Administrativo, com consequências, inclusive, nas finanças públicas, pois, via de regra, as contratações realizadas pelos órgãos da administração direta e indireta devem ser precedidas de regular procedimento licitatório com vistas a selecionar a proposta mais vantajosa, o que corresponde, na maioria das vezes, em se pagar o menor preço pelo objeto licitado.

            Esse procedimento licitatório deve obedecer a normais legais para a condução dos trabalhos pela comissão de licitação, sendo a habilitação uma das fases essenciais a serem observadas pelo órgão promotor do certame.

            É exatamente nesse momento que as penalidades previstas nos incisos III e IV do art. 87 da Lei nº 8.666/93 poderão influenciar no resultado do procedimento licitatório, visto que eventual concorrente com menor preço ou melhor proposta correrá o risco de ser inabilitado e excluído da competição em razão de penalidade que lhe foi aplicada.

            Considerando a comissão de licitação que a eventual penalidade aplicada ao concorrente o impede de participar da licitação e, caso tal julgamento se mostre equivocado ou inapropriado, estar-se-ia desconsiderando a proposta mais vantajosa para a Administração e, consequentemente, ocasionando possível contratação de proposta que não se mostraria como mais vantajosa.

            Nossa preocupação quanto ao tema decorre da elevada carga de subjetividade que carrega o trabalho interpretativo quando existentes vozes dissonantes, pois possibilita decisões conflitantes causando insegurança jurídica, o que prejudica a obtenção da proposta mais vantajosa.

            Da mesma forma, eventual exclusão indevida de proposta que poderia ter sido considerada mais vantajosa, provocará contratação de outras propostas com maior ônus financeiro para o ente público contratante, ocasionando aumento da despesa pública em razão da majoração dos custos com contratações.

2. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS NA LEI 8.666/93


            A sanção administrativa se caracteriza por atos administrativos de caráter punitivo, que traduzem sanções pelo descumprimento de uma obrigação ou pela inexecução total ou parcial do objeto contratado.

            Fábio Medina Osório ensina que a sanção administrativa consiste em um castigo com alcance para o futuro e imposto pela Administração Pública com finalidade repressora ou disciplinar (OSÓRIO, 2015, p. 106,107).

            Embora alguns autores associem as sanções administrativas ao descumprimento contratual, preferível é referir ao descumprimento de uma obrigação, visto que por vezes as sanções são aplicadas independente de contrato firmado com a Administração. Exemplo temos na suspensão temporária e da declaração de inidoneidade que podem ser aplicadas a empresas ou a profissionais que praticarem; atos ilícitos; comprometerem os objetivos da licitação; demonstrarem não ter idoneidade para contratar com a Administração em razão de outros atos ilícitos; tenham sofrido condenação definitiva em virtude de fraude fiscal dolosa no recolhimento de quaisquer tributos.

            A lei 8.666/93 disciplinou no art. 87 e em rol taxativo a aplicação de sanções administrativas com previsão expressa das penalidades a serem aplicadas como consequência da inexecução total ou parcial das obrigações assumidas.

            A primeira espécie de sanção elencada pelo art. 87 da Lei nº 8.666/93 é a advertência, que corresponde a uma penalidade de menor gravidade e destinada à casos de infrações consideradas leves. “Supõe-se sua aplicação para condutas de inexecução parcial de deveres de diminuta monta” (FILHO, 2010, p. 891). Por produzir efeitos para dentro do contrato, não possui grande relevância para nosso estudo.

            A multa, por sua vez, consiste na aplicação de uma penalidade pecuniária em razão do descumprimento de obrigações contratuais, podendo ser cumulada com qualquer das outras espécies previstas no art. 87. Em que pese possuir efeito mais grave para o contratado por afligir o patrimônio, não transcende os limites do contrato firmado, não provocando qualquer repercussão para o particular na participação de futuras licitações ou em outras contratações.

            As outras duas espécies de sanção previstas no artigo 87 da Lei nº 8.666/93 posuem maior gravidade, uma vez que produzem efeitos dentro e fora do contrato impedindo participações em futuras licitações e, até mesmo, novas contratações públicas.

            A penalidade de suspensão temporária e impedimento de contratar está prevista no inciso III do artigo 87 e se caracteriza pela suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos.

            A penalidade de declaração de inidoneidade, por sua vez, está prevista no inciso IV do artigo 87 e consiste na declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.

            Marçal Justen Filho afirma que o grande problema na interpretação do alcance das penalidades reside na falta de precisão da lei, que não diferencia os pressupostos de aplicação das duas sanções, fato que instituiu certa liberdade discricionária para a Administração decidir sobre a penalidade aplicável (FILHO, 2010).

            O exercício dessa liberdade discricionária não pode ser absoluto, esbarrando no princípio do julgamento objetivo, devendo os pressupostos de aplicação das sanções serem estar claramente definidos no instrumento convocatório. Caso contrário, a falta de clareza do legislador não suprida pelo instrumento convocatório ocasionará excessiva subjetividade no julgamento das condições de habilitação, o que acabará por provocar insegurança jurídica para os administrados.

3. POSICIONAMENTO DA DOUTRINÁRIA E JURISPRUDÊNCIA


            O art. 6º da Lei nº 8.666/93 que estabelece alguns conceitos a serem considerados na interpretação da lei geral de licitações e contratos administrativos, definiu os termos “Administração” e “Administração Pública” da seguinte forma:


XI - Administração Pública - a administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade jurídica de direito privado sob controle do poder público e das fundações por ele instituídas ou mantidas;
XII - Administração - órgão, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administração Pública opera e atua concretamente;

            Contudo, as definições legais de “Administração” e “Administração Pública” levantaram mais dúvidas do que soluções, o que deu origem a três correntes interpretativas distintas, conforme apresentadas por Rafael Carvalho Rezende Oliveira.

            Para a primeira corrente, ambas as sanções possuem efeitos restritivos, ou seja, somente produzem efeitos no âmbito do órgão que aplicou a penalidade, não sendo extensível aos demais entes em razão da autonomia federativa. A segunda corrente, por sua vez, faz diferenciação entre as duas sanções, sendo que a suspensão de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração tem alcance apenas no âmbito do órgão que aplicou a penalidade, enquanto que a declaração de inidoneidade produz efeitos para todos os órgãos e entes da federação. Já a terceira corrente atribui efeito extensivo para ambas as sanções, entendendo que qualquer uma das duas penalidades produzirão efeitos para todos os órgãos da Administração, tanto municipal, quanto estadual e federal (OLIVEIRA, 2015).

            Para Marçal Justen Filho, se o particular cometeu “desvio de conduta” que o inabilite para contratar com determinado ente administrativo, estaria esse mesmo particular impedido de contratar com qualquer outro ente, visto que os efeitos da falta cometida se estenderiam a toda Administração Pública, sendo irrelevante a diferenciação entre os termos “Administração” e “Administração Pública” (FILHO, 2010).

            Rafael de Carvalho Rezende Oliveira afirma que a lei não fixou distinção satisfatório entre os vocábulos “Administração Pública” e “Administração”, entendendo, ainda, que a doutrina considerada as expressões como sinônimas (OLIVEIRA, 2015). Da mesma forma que Marçal Justen Filho, o doutrinador é adepto da corrente mais amplitiva.

            Essa posição, contudo, não é uníssona na doutrina, havendo posicionamento distinto como o de Márcia Walquíria Batista dos Santos:


“O legislador, por óbvio, quis dar uma abrangência maior para a declaração de inidoneidade, sendo lícito pensar que o contratado inidôneo assim o será perante qualquer órgão público do País. E aquele que for suspenso temporariamente será assim tratado perante os órgãos, entidades e unidades administrativas concernentes ao Poder Público que lhe aplicou a sanção” (SANTOS apud DI PIETRO, 2000, pg. 303)

            O mesmo entendimento é seguido por Maria Sylvia Zanella Di Pietro:


“Os incisos III e IV do artigo 87 adotam terminologia diversa ao se referirem à Administração Pública, o que permite inferir que é diferente o alcance das duas penalidades. O inciso III, ao prever a pena de suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos, refere-se à Administração, remetendo o intérprete ao conceito contido no artigo 6º, XII, da Lei, que a define como “órgão, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administração Pública opera e atua concretamente”. O inciso IV do artigo 87, ao falar em inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública, parece estar querendo dar maior amplitude a essa penalidade, já que remete o intérprete, automaticamente, ao artigo 6º, XI, que define Administração Pública de forma a abranger “a administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade de direito privado sob controle do poder público e das fundações por ele instituídas ou mantidas”” (DI PIETRO, 2013, pg. 282) (destaques no original).

            Os posicionamentos citados demonstram a existência de opiniões distintas entendendo alguns haver distinção entre os termos “Administração” e “Administração Pública”, enquanto outros os consideram sinônimos.

            No que diz respeito ao entendimento jurisprudencial, tem sido adotada a corrente ampliativa, não se fazendo qualquer diferenciação entre os termos “Administração” e “Administração Pública”. O Colendo Superior Tribunal de Justiça há muito tem manifestado o entendimento de que a penalidade prevista no inciso III, do art. 87, da Lei nº 8.666/93 se estende à toda Administração, não se restringindo apenas ao órgão contratante:

            Vejamos:


ADMINISTRATIVO - MANDADO DE SEGURANÇA - LICITAÇÃO -SUSPENSÃO TEMPORÁRIA - DISTINÇÃO ENTRE ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - INEXISTÊNCIA - IMPOSSIBILIDADE DE PARTICIPAÇÃO DE LICITAÇÃO PÚBLICA - LEGALIDADE - LEI 8.666/93, ART. 87, INC. III. - É irrelevante a distinção entre os termos Administração Pública e Administração, por isso que ambas as figuras (suspensão temporária de participar em licitação (inc. III) e declaração de inidoneidade (inc. IV) acarretam ao licitante a não-participação em licitações e contratações futuras. - A Administração Pública é una, sendo descentralizadas as suas funções, para melhor atender ao bem comum. - A limitação dos efeitos da “suspensão de participação de licitação” não pode ficar restrita a um órgão do poder público, pois os efeitos do desvio de conduta que inabilita o sujeito para contratar com a Administração se estendem a qualquer órgão da Administração Pública. - Recurso especial não conhecido. (STJ - REsp: 151567 RJ 1997/0073248-7, Relator: Ministro FRANCISCO PEÇANHA MARTINS, Data de Julgamento: 25/02/2003, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJ 14/04/2003 p. 208RSTJ vol. 170 p. 167)

            Também em decisão mais recente:


PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO TEMPORÁRIA DE PARTICIPAR DE LICITAÇÃO E IMPEDIMENTO DE CONTRATAR. ALCANCE DA PENALIDADE. TODA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 1. Conforme estabelecido pelo Plenário do STJ, "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2). 2. De acordo com a jurisprudência do STJ, a penalidade prevista no art. 87, III, da Lei n. 8.666/1993 não produz efeitos apenas em relação ao ente federativo sancionador, mas alcança toda a Administração Pública (MS 19.657/DF, rel. Ministra ELIANA CALMON, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14/08/2013, DJe 23/08/2013). 3. Agravo desprovido. (AgInt no REsp 1382362/PR, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/03/2017, DJe 31/03/2017)

            Nas instâncias inferiores percebemos decisões no mesmo sentido:


“AGRAVO DE INSTRUMENTO. ART. 87, INCISO III, DA LEI Nº 8.666/93. ALCANCE DA PENALIDADE. 1. Agravo de instrumento interposto em face da decisão que deferiu tutela de urgência, para determinar que a penalidade imposta pela Procuradoria Regional da República da 2ª Região em processo administrativo não seja óbice à renovação do contrato celebrado com o Hospital Federal de Ipanema. 2. In casu, o cerne da questão está em se verificar se a penalidade aplicada em processo administrativo alcança toda a Administração Pública ou somente o órgão contratante, conforme decisão administrativa, que, dentre outras sanções, determinou a suspensão temporária da agravada de participação em licitação e impedimento de contratar com a Procuradoria Regional da República da 2ª Região pelo prazo de dois anos. 3. O entendimento do STJ é de que a interpretação do inciso III do art. 87 da Lei nº 8.666/93 deve abranger toda a Administração Pública quanto à aplicação da penalidade prevista no mencionado dispositivo legal (REsp nº 151.567, Relator Ministro Francisco Peçanha Martins, publicado no Diário da Justiça em 14/04/2003, pág. 208 e REsp nº 174.274, Relator Ministro Castro Meira, publicado no Diário da Justiça em 22/11/2004, pág. 294). Precedente também deste Tribunal (Apelação/Reexame Necessário - 477263, Relator: Desembargador Federal Poul Erik Dyrlund, Órgão julgador: Oitava Turma Especializada, Fonte: E-DJF2R, de 17/09/2010, pág. 410/411.) 4. Agravo de instrumento conhecido e provido. (TRF-2 - AG: 201102010075440, Relator: Desembargador Federal JOSE ANTONIO LISBOA NEIVA, Data de Julgamento: 30/11/2011, SÉTIMA TURMA ESPECIALIZADA, Data de Publicação: 12/12/2011)”

            O principal ponto de sustentação do entendimento jurisprudencial está em considerar a Administração Pública como um todo indivisível, motivo pelo qual entende nosso judiciário não ser possível admitir que um particular penalizado por pela Administração Pública contrate com qualquer órgão, uma vez que todos eles são partes de um mesmo corpo.

4. DA SOLUÇÃO PROPOSTA AO PROBLEMA APRESENTADO


            O legislador ordinário tentou estabelecer conceitos para os termos utilizados na redação da lei geral das licitações fixando, nos incisos XI e XII do artigo 6º, as definições de “Administração” e “Administração Pública”. Tal iniciativa visou amparar o operador do direito na realização de seu trabalho interpretativo de modo a afastar entendimentos dúbios sobre o mesmo assunto.

            A intencional diferenciação entre os temos em análise fica bem clara quando examinamos o inciso IV do art. 87, “in verbis”:


IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.

            O dispositivo legal acima transcrito faz nítida diferenciação entre “Administração Pública” no sentido de Administração em geral, o que inclui todos os entes estatais, com “Administração”, fazendo, inclusive, referência à “própria autoridade que aplicou a penalidade”.

            Quando o particular firma contrato com o Estado, o faz para prestação de determinado serviço, realização de obra ou entrega de determinado bem, sendo que a execução do objeto contratado não se dá perante toda a Administração Pública, de forma indistinta, mas sempre se mostrará vinculada a algum órgão, ou seja, será executado perante a “Administração”, entendida nos termos do inciso XII, do art. 6º.

            Quando o inciso IV do art. 87 da Lei nº 8.666/93 vinculou a reabilitação do contratado perante a própria autoridade que aplicou a penalidade e ao ressarcimento dos prejuízos provocados à “Administração”, evidentemente que teve por intenção diferenciar o órgão ou ente contratante do restante da “Administração Pública”.

            Marçal Justen Filho, justificando seu posicionamento à teoria ampliativa, afirma:


“Um exemplo prático permite compreender o raciocínio. Suponha-se que o contratado deixe de adimplir às obrigações assumidas num contrato de empreitada de obra pública. Entrega à Administração uma obra defeituosa. Sancionado com a suspensão do direito de licitar, estaria ele livre para contratar com outros entes da Administração pública? Reputa-se que a resposta negativa é a mais compatível com a ordem jurídica” (FILHO, 2010, p. 892).

            Com todas as vênias possíveis, o exemplo apontado pelo ilustre jurista não justifica de maneira satisfatória a adoção da corrente ampliativa.

            Considerando como verídica a hipótese dada pelo doutrinador, houve, em verdade, equívoco por parte da Administração na aplicação da penalidade, uma vez que a entrega de obra defeituosa e imprestável justificaria a aplicação da penalidade do inciso IV, do art. 87 da Lei nº 8.666/93, principalmente em razão de a falta causará prejuízos à Administração que terá dispêndio com seu refazimento. De outo modo, se a Administração entendeu que o caso seria de aplicação do inciso III do artigo 87, o fez com a convicção de que a falta praticada pelo particular não seria grave o suficiente para aplicar a sanção mais severa consistente na declaração de inidoneidade para licitar e contratar com a Administração Pública.

            Assim, o problema não está no conceito legalmente definido para os termos “Administração” e “Administração Pública”, mas na aplicação correta das sanções do art. 87 da lei de licitações e contratos administrativos. Se o fato é grave o suficiente para justificar o afastamento do particular das contratações públicas, não faz o menor sentido aplicar penalidade mais branda e ampliar a interpretação, extraindo do texto legal o que o legislador não quis dizer.

            Entendemos, portanto, correta a corrente moderada, sendo que a sanção do inciso III do art. 87 da Lei nº 8.666/93 deve ter seu campo de incidência limitado ao órgão que aplicou a penalidade, ou seja, à “Administração”. Já a sanção do inciso IV do art. 87 da Lei nº 8.666/93 produz seus efeitos perante toda a “Administração Pública”, impedindo o particular penalizado de contratar com todos os órgãos e entes estatais.

            Ademais, a solução apresentada não ofende os princípios da moralidade e eficiência, uma vez que se realizada corretamente a atividade sancionatória com aplicação da sanção correspondente à gravidade da falta cometida, a moralidade e eficiência estarão preservadas.

5. CONCLUSÃO


            A interpretação dos incisos III e IV do art. 87 da Lei nº 8.666/93 tem causado discussões no que diz respeito ao alcance das sanções previstas nos dispositivos legais. Não há posicionamento único entre os doutrinadores, fato que levou ao desenvolvimento de três correntes: corrente restritiva, que entende ser ambas as sanções aplicáveis exclusivamente no âmbito do órgão contratante; correte moderada, que entende ser a sanção do inciso III aplicável no âmbito do órgão que aplicou a penalidade e a do inciso IV ser aplicável a toda Administração Pública e correte ampliativa, que entende que ambas as sanções devem ser aplicadas a toda Administração Pública.

            O posicionamento jurisprudencial tem optado pela aplicação da corrente ampliativa, com afastamento da distinção entre os termos “Administração” e “Administração Pública” e aplicação das sanções dos incisos III e IV de forma ampla.

            Como solução para o problema, foi adota a corrente moderada, com diferenciação entre os termos “Administração” e “Administração Pública”, em conformidade com a conceituação legal. O posicionamento adotado está firmado no entendimento de que a diferenciação adotada pelo legislador foi intencional, de forma a criar uma gradação entre as penalidades dos incisos I, III e IV do art. 87 da Lei nº 8.666/93.

            Embora a Administração Pública seja una, as contratações públicas são realizadas diretamente entre o contratante e os órgãos da Administração, o que afasta a aplicação da corrente ampliativa atualmente empregada pelo judiciário.

            Portanto, concluímos que há diferenciação entre a extensão das sanções previstas nos incisos I, III e IV do art. 87 da Lei nº 8.666/93, sendo que o inciso III do art. 87 da Lei nº 8.666/93 deve ter seu campo de incidência limitado ao órgão que aplicou a penalidade, ou seja, à “Administração”. Já a sanção do inciso IV do art. 87 da Lei nº 8.666/93 produz seus efeitos perante a “Administração Pública”, impedindo o particular penalizado de contratar com todos os órgãos e entes estatais.




REFERÊNCIAS


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SUNDFELD, C. A. Licitação e Contrato Administrativo. São Paulo: Malheiro, 1994.




[1] Advogado, graduado em Direito pela FADIPA – Faculdade de Direito de Ipatinga, em Minas Gerais. Inscrito nos quadros da Ordem dos Advogados do Brasil há 10 anos, atua atualmente no estado do Espírito Santo nas áreas empresarial, trabalhista, civil, eleitoral e administrativa.

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